Влияние факторов бедности и гражданства в контексте равенства и недискриминации
Программы получения статуса беженца в странах Европы и в Канаде.
Бедность и отсутствие гражданства страны проживания могут в Белару- си выступать дополнительным фактором или основанием для возник- новения неравенства разных типов. При этом вопрос о дискриминации и неравенстве, связанных с бедностью или со статусом негражданина, изучен пока недостаточно, поэтому мы лишь обозначим те общие про- блемы, с которыми здесь могут сталкиваться представители уязвимых социальных групп.
В контексте бедности будет уместно сослаться, например, на Часть 1 Статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и куль- турных правах, который признает право каждого «на достаточный жиз- ненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни».
Хотя в международном праве допускается устанавливать различный режим доступа к определенным правам для граждан и неграждан, ино- странцы и лица без гражданства тем не менее подпадают под безуслов- ную защиту от дискриминации по иным основаниям, включая расу и этническое происхождение. Например, представители расовых мень- шинств защищены ратифицированной Беларусью Международной кон- венцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации вне зависи- мости от статуса гражданина или негражданина. В целом следует также отметить, что произвольное и/или непропорциональное ограничение прав неграждан по сравнению с правами граждан будет находиться в явном противоречии с современными стандартами прав человека.
В отношении доступа неграждан к защите своих прав человека можно отметить включающий подход основных правозащитных конвенций ООН. Например, права, гарантированные Международным пактом о гражданских и политических правах, действуют в отношении всех лиц, находящихся под юрисдикцией государства, если в соответствующих статьях пакта не установлено иное. В Замечании общего порядка № 23 Комитет по правам человека особо отметил, что статус гражданина страны проживания не должен являться условием для того, чтобы попасть под защиту Статьи 27 Международного пакта о гражданских и политических правах. Данная статья предусматривает гарантии для представителей этнических, религиозных и языковых меньшинств пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и испол- нять ее обряды, а также пользоваться родным языком.452
Как и в других странах Восточной Европы, Беларусь сталкивается с се- рьезной проблемой бедности, которая может стать важным фактором, влияющим на равный доступ к основным правам и свободам человека. По оценке белорусского офиса Программы развития ООН,
по сравнению с другими странами с переходной эко- номикой уровень бедности в Беларуси является од- ним из самых низких. Менее 1 процента населения страны живет в крайней бедности, под которой по- нимается доход менее чем $2 в день. В то же время значительное число белорусских граждан попадает в категорию с низким уровнем доходов: согласно данным официальной статистики, в середине 2000- х гг. численность населения с доходами ниже бюд- жета прожиточного минимума оставалась срав- нительно высокой, составив свыше 1,7 миллиона человек или 17,8% от общей численности населения страны. Как и в других странах СНГ, риску бедности в наибольшей степени подвержены жители сель- ских районов, дети и неполные семьи.453
Ситуация заметно улучшилась к концу 2000-х гг. Так, согласно офици- альным статистическим данным, опубликованным в 2010 году, удель- ный вес малообеспеченного населения (т.е. с уровнем среднедушевых располагаемых ресурсов ниже бюджета прожиточного минимума) в процентах к общей численности населения неуклонно сокращался с 41,9% в 2000 году до 5,4% в 2009 году. Данная проблема в 2009 году была актуальнее для сельского населения (9,5%), по сравнению с го- родским (4,0%), и для мужчин (5,9%), по сравнению с женщинами (5,1%).454 Согласно тому же источнику, доля малообеспеченных домо- хозяйств в 2009 году была 3,7%, причем риск попасть в эту категорию был достаточно низок для домохозяйств без детей (2,0% от общей чис- ленности таких домохозяйств) и еще ниже для семей пенсионеров без детей (0,4%). Однако риски сразу возрастали для домохозяйств с несо- вершеннолетними детьми (7,5%), особенно при наличии двух и более детей (12,6%) или при наличии только одного взрослого члена домохо- зяйства (9,9%).455
Мировой экономический кризис, затронувший также Беларусь после 2009 года, негативно сказался на ситуации с бедностью в стране. Од- нако в 2012 году уже наблюдалось некоторое улучшение ситуации: доля малообеспеченных домохозяйств составила 4,6%, в том числе в городах и поселках городского типа – 3,8%, в сельских населенных пунктах – 6,7%. При этом, в структуре малообеспеченных домохозяйств более половины (65,1%) пришлось на домохозяйства, имеющие несовершеннолетних детей, 22,1% – домохозяйства без детей и 12,8% – домохозяйства, состоящие из одного человека.456
С учетом вышесказанного справедливым представляется подход Коми- тета ООН по правам детей. В Заключительных замечаниях по Белару- си (2011) Комитет положительно охарактеризовал сокращение числа детей, живущих ниже минимального прожиточного уровня. Одновре- менно с этим Комитет отметил, что, несмотря на выплату пособий на ребенка и других видов помощи многодетным семьям, семьи с тремя или более детьми и одинокие родители с детьми непропорционально страдают от бедности. Поэтому Комитет рекомендует Беларуси
активизировать усилия по обеспечению доста- точного и устойчивого уровня жизни всем детям, находящимся на ее территории, уделяя особое вни- мание маргинализированным и обездоленным се- мьям в целях обеспечения их права на развитие. Он рекомендует изучить основные причины бедности и заняться их устранением.457
Белорусские власти решают проблему бедности, кроме прочего, разви- вая систему государственной адресной социальной помощи населению. Такая помощь предоставляется в виде ежемесячного и/или единовре- менного социального пособия или социального пособия на оплату тех- нических средств социальной реабилитации (для инвалидов или детей с соответствующими медицинскими показаниями). Пособия выдаются на приобретение продуктов питания, лекарственных средств, одежды, обу- ви, школьных принадлежностей и на другие нужды для обеспечения нор- мальной жизнедеятельности, а также на оплату (полностью или частич- но) жилищно-коммунальных услуг.458 Например, за I квартал 2013 года адресная помощь была оказана 73292 чел., причем 25037 чел. получили ежемесячное социальное пособие, 5679 чел. – единовременное, 6174 чел. получили особое пособие на приобретение подгузников, 5249 чел. – на оплату технических средств социальной реабилитации, а 31153 чел. были обеспечены продуктами питания детей первых двух лет жизни.459
Белорусское государство также способствует трудовой интеграции пред- ставителей социально неблагополучных слоев населения, особенно че- рез систему брони, подробно описанную в Главе 3 настоящего доклада.
Проблема бедности в белорусском контексте высвечивает важность принятого Ассоциацией равных прав комплексного подхода к пробле- ме равенства и недискриминации: неблагоприятное положение в соци- альном плане может возникать вследствие кумулятивного эффекта от неравенства разных типов и на разных основаниях, иногда очевидным образом друг с другом не связанных. Например, негативными фактора- ми могут стать одновременно и возраст, и проживание в многодетной семье, и место жительства (сельская местность).
Фактор гражданства
Как уже отмечалось выше, основной миграционный обмен Беларуси происходит со странами СНГ: в 2010 году на них пришлось 83% всех иммигрантов.460 В 2011 году в Беларуси проживало 141317 иностранных граждан и 7397 лиц без гражданства. На учете в органах по гражданству и миграции состояли 594 беженца из 12 государств (по состоянию на 1 января 2012 г.).461 По заявлению представителя миграционных властей, в Беларуси существуют надежные фильтры, не позволяющие проник- нуть в страну так называемым нежелательным лицам – выходцам из стран третьего мира. Закон Республики Беларусь «О правовом положе- нии иностранных граждан»462 выстраивает целый ряд административ- ных барьеров на их пути. Поэтому выходцев из стран третьего мира в Беларуси очень мало. Кроме того, мигранты проходят соответствующее медицинское обследование. При наличии серьезных заболеваний мы вправе отказать им в переезде. Такое было неоднократно.463
Следствием подобной «сдержанности» в миграционной политики властей является крайне незначительное число видимых мигрантов, проживающих в Беларуси. Информации об их положении крайне мало. Тем не менее, отдельные случаи дискриминации из-за цвета кожи были отмечены белорусскими правозащитниками. В целом недавние иммигранты нередко становятся жертвами дискриминации как из- за своего миграционного статуса, так и из-за расового/этнического происхождения. В какой-то части недолжное обращение с видимы- ми меньшинствами со стороны некоторых представителей властей и обычного населения можно объяснить и общим низким уровнем пра- вовой культуры.
Например, в 2011 году в Минске имел место случай дискриминации чернокожего гражданина Нигерии Дж. Эмесибе со стороны правоохра- нительных органов, когда милиционеры зафиксировали факт непра- вильной парковки его машины. Несмотря на то, что возле подъезда было еще несколько других неправильно припаркованных машин, ему объяснили, что «для черных ситуация другая»; жену гражданина Нигерии в присутствии детей оскорбили за то, что она вышла замуж за чер- нокожего. В судебном порядке привлечь к ответственности милицио- неров не удалось, хотя правовую помощь жертве оказывал Белорусский Хельсинкский Комитет. Более того, Дж. Эмесибе побоялся продолжать борьбу за справедливость, потому что на него начали оказывать давле- ние. Он испугался, что судебная тяжба причинит невосполнимый ущерб его бизнесу; кроме того, он почувствовал себя уязвимым в силу своего статуса иностранца.464
Как уже ранее отмечалось в докладе, белорусское законодательство предусматривает прямую дискриминацию иностранцев и лиц без граж- данства при реализации ими своих религиозных свобод: согласно Ста- тье 14 Закона «О свободе совести и религиозных организациях» религи- озные общины образуются по инициативе не менее двадцати граждан Республики Беларусь и руководителем общины может быть только белорусский гражданин. Подобные ограничения нередко приводят к косвенной дискриминации по этническому признаку, ведь среди не- граждан преобладают представители этнических меньшинств. Также только граждане Беларуси признаются в качестве представителей на- циональных меньшинств (ст. 1 Закона «О национальных меньшинствах в Республике Беларусь»), чем уже определяется формально-юридиче- ское неравенство представителей разных проживающих в Беларуси эт- нических групп.
В особо неблагоприятном положении в Беларуси могут находиться про- живающие здесь лица без гражданства (апатриды). Многие приобрели такой статус в силу несовершенства законодательства о гражданстве стран, образовавшихся на территории бывшего Советского Союза, сре- ди них немало этнических белорусов. На практике данные лица не мо- гут реализовать некоторые свои права в самых разных областях жизни, опять-таки из-за пробелов в законодательстве. Например, белорусские чиновники и суды трактуют законодательство таким образом, что это делает невозможным для лиц без гражданства пройти процедуру пере- мены фамилии.465
Приведенные выше данные свидетельствуют о более уязвимом поло- жении в социальном плане несовершеннолетних детей, особенно про- живающих в многодетных семьях или воспитывающихся одним роди- телем. Они чаще сталкиваются с проблемами бедности, которые могут ограничить их доступ к иным правам и свободам и стать причиной их неравного положения в сравнении с представителями других социаль- ных групп. Проблема бедности также острее стоит перед сельскими жи- телями, по сравнению с горожанами. Белорусские власти реагируют на эту проблему через систему адресной социальной помощи и механизмы стимулирования трудоустройства представителей социально неблаго- получных групп населения.
Белорусское законодательство содержит положения, напрямую дис- криминирующие граждан иностранных государств и лиц без граждан- ства в этноконфессиональной сфере. Неграждане из-за своего статуса также могут быть уязвимы в контексте защиты прав на равенство и недискриминацию. Лица без гражданства могут сталкиваться с необо- снованными ограничениями своих прав в силу несовершенства бело- русского законодательства.
